« Предыдущая страница | Следующая страница»

Научный обмен

Е.А.Степанова

ГУМАНИТАРНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ РОССИИ И ВОССТАНОВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКИ КОНФЛИКТНЫХ ЗОН

Уже к концу первого десятилетия после окончания холодной войны, совпавшему с началом нового века, Россия во многом адаптировалась к своей новой, постсоветской роли и к изменившимся международным условиям. Перестав быть сверхдержавой с глобальными сверхзадачами, реализация которых требовала колоссального перенапряжения ресурсов и сил нашей страны в масштабах, исторически ей не свойственных, Россия как правопреемница СССР постепенно и не без трудностей находит путь к более естественной для нее роли в мире. Это роль крупной, не просто региональной, а трансрегиональной державы, которая, сосредоточившись прежде всего на достижении внутриполитической стабилизации и социально-экономической модернизации, не мыслит себя вне основных глобальных процессов и стремится к дальнейшей постепенной интеграции в них, причем не любой ценой, а с учетом собственных интересов и приоритетов.

На фоне ряда драматических международных событий первых лет нового столетия – особенно терактов 11 сентября 2001 г. и вооруженной интервенции США в Ираке – основные тенденции в мировой политике можно интерпретировать по-разному: в зависимости от угла зрения, целей, уровня анализа и рассматриваемой проблемы. Одна из множества трактовок отталкивается от современной интерпретации традиционной дихотомии «война – мир». Она указывает на то, что на международной арене еще более четко, чем раньше, обозначились две тенденции.

Первая, следуя классической традиции real-politik, отчасти проявилась в ходе и в характере американской «глобальной» антитеррористической кампании, больше известной как «война с терроризмом». С одной стороны, теракты 11 сентября способствовали формированию определенного консенсуса большинства государств в понимании всей тяжести и масштаба терроризма как мегаугрозы международной безопасности (появились невиданные ранее формы и уровни международного сотрудничества в противодействии терроризму). С другой стороны, американский вариант «войны с терроризмом» лишний раз подтвердил доминирующую роль США на мировой арене и укрепил односторонние тенденции в их внешней политике, в том числе в вопросах применения военной силы. Это привело к своеобразному ренессансу военно-силовых методов и односторонних подходов в мировой политике – тенденции, которую для простоты можно обозначить как стремление «выиграть войну».

В отличие от нее, вторая тенденция свидетельствует о резком росте потребности в стратегиях, ресурсах и игроках (как на международном, так и на национальном и неправительственном уровнях), которые были бы способны «выиграть мир». Эта тенденция в очередной раз проявилась на фоне трудностей, с которыми неизбежно столкнулись – и которым немало способствовали – коалиционные силы во главе с США в «послевоенном» Ираке, западные союзники в Афганистане и т.д. Хроническая нестабильность и продолжающееся вооруженное противостояние в Ираке наглядно демонстрируют полную неспособность даже беспрецедентной военной мощи, не связанной и не считающейся с нормами международного права и подкрепленной колоссальным технологическим и экономическим превосходством, добиться установления стабильного послевоенного мира. Решение этой проблемы безопасности в современных условиях – задача не менее сложная и амбициозная, чем, например, эффективное противодействие международному терроризму.

Резкий рост «спроса» на эффективные институты и методы постконфликтного урегулирования и восстановления, возможно, еще рано рассматривать как полноценное проявление ренессанса многосторонних подходов и мирных путей решения внутри- и межгосударственных противоречий. Основным мерилом реальной роли и веса того или иного государства в области международной безопасности до сих пор остается его способность эффективно достигать поставленных целей как в союзе с другими государствами, так и, если это необходимо и возможно, в одностороннем порядке. Дело, однако, в меняющемся понимании содержания этих целей и их соответствия интересам национальной и международной безопасности. Если еще сравнительно недавно способность «эффективно решать проблемы» в области безопасности для крупной державы в конечном счете сводилась к боеготовности ее вооруженных сил (и вооруженных сил ее военно-политических союзников), к готовности, в случае необходимости, к массированному применению превосходящей военной мощи (к тому, чтобы «выиграть войну»), то теперь она все чаще подразумевает необходимость «выиграть мир», причем в основном невоенными средствами и методами. Это происходит на фоне – и в русле – меняющегося понимания и даже пересмотра самой концепции безопасности, причем не только в отдельных странах мира, а именно на глобальном уровне, в том числе в рамках ООН. Хотя понятие государственной (или национальной) безопасности никто не отменял, его трактовка эволюционирует и значительно корректируется. Это происходит не только за счет все большего значения и удельного веса так называемых нетрадиционных, или новых угроз безопасности (терроризм, наркотрафик и другие виды транснациональной преступности, экологические и техногенные проблемы и катастрофы, и т.п.), но и за счет растущего – хотя все еще недостаточного – внимание к гуманитарной составляющей, то есть «человеческой безопасности», или «безопасности человека» {human security).

В политике любой страны, особенно крупной региональной державы и международного игрока, в той или иной мере присутствуют элементы обеих этих тенденций. Не является здесь исключением и Россия, особенно по мере прояснения ее внешнеполитических задач и приоритетов в начале XXI в. Если первая тенденция обозначилась, в частности, в стремлении России максимально утвердить себя в качестве важного партнера США в «войне с терроризмом», то в последние годы сложились условия и предпосылки для развития в российской внешней политике и второй тенденции. Одним из принципиально новых и весьма перспективных ресурсов для развития этого направления, которое не только способствует улучшению образа России за рубежом и внутри страны, но и реально отвечает ее фундаментальным интересам, – это ее медленно, но верно набирающий силу гуманитарно-миротворческий потенциал.

Надо сказать, что на протяжении первого постсоветского десятилетия, вплоть до недавнего времени – фактически до середины 2000-х годов – в российской внешней политике здесь наблюдался сильный, но вполне закономерный дисбаланс. Сначала находившаяся в состоянии внешнеполитической дезориентации, а затем всецело озабоченная задачей внутренней стабилизации и определением внешних интересов и приоритетов в новых условиях, страна просто не имела возможностей и средств всерьез проявить себя на гуманитарном поприще. Вовлеченная в тяжелый вооруженный конфликт на собственной территории, Россия была вынуждена в первую очередь сосредоточиться на его урегулировании (до сих пор сталкиваясь с большими трудностями в постконфликтной стабилизации северокавказского региона). При этом на протяжении большей части 90-х годов XX в. постсоветская Россия не только не имела действенных политических, военных и экономических возможностей и рычагов для прямого участия в урегулировании локально-региональных конфликтов за рубежом, но и не проявляла повышенного интереса к такому участию. Несмотря на то, что в самом начале 90-х годов благодаря российскому вмешательству удалось прекратить вооруженное противостояние и «заморозить» очаги вооруженных конфликтов в Приднестровье, Абхазии и Южной Осетии, эти рычаги в целом недостаточно эффективно использовались даже на пространстве СНГ. Естественно, что в таких условиях роль России в гуманитарно-миротворческой сфере в конфликтных и постконфликтных зонах за рубежом, а тем более в масштабных операциях по «восстановлению мира», была минимальной, заведомо ограниченной или вообще никак ни проявлялась.

Таким образом, вплоть до последнего времени Россия не только не имела достаточных финансово-экономических ресурсов для ведения эффективной гуманитарно-миротворческой деятельности за рубежом, но и проявляла крайне ограниченный политический интерес к реальному участию в урегулировании конфликтов и постконфликтном восстановлении в зонах, не связанных с «жизненно важными» интересами национальной безопасности (в основном за пределами СНГ). Гуманитарно-миротворческий потенциал постсоветской России был ограничен и ее не слишком высоким авторитетом нейтрального и беспристрастного международного посредника (по сравнению с некоторыми европейскими – например, скандинавскими – странами, Канадой и рядом других государств). В то же время важными ресурсами в этой области, сохранившимися у России еще с послевоенного периода, остаются ее постоянное членство в СБ ООН и последовательное, принципиальное противодействие применению силы в межгосударственных конфликтах, особенно в отсутствие соответствующего манданта со стороны Совета Безопасности ООН (будь то в бывшей Югославии, Ираке или Ливане).

В этом контексте новыми перспективными направлениями активизации гуманитарной и «миро-созидающей» составляющей политики России представляются следующие. Во-первых, дальнейшее упрочение ее позиций в области международного чрезвычайного гуманитарного реагирования (оказания экстренной гуманитарной помощи, организации срочных спасательно-эвакуационных операций, гуманитарного разминирования), где она уже играет заметную роль. Во-вторых, – выход России за рамки чрезвычайного гуманитарного реагирования и переход к более активному выполнению базовых ремонтно-восстановительных работ (причем не только в качестве субподрядчика зарубежных доноров и программ, но и самостоятельно – на двусторонней основе и в сотрудничестве с признанными международными и региональными организациями), а в перспективе – и более масштабных задач по восстановлению прежде всего социально-экономической, а при необходимости – административной и других структур в постконфликтых странах и районах мира. Это положит начало созданию полноценного потенциала участия в так называемых операциях по «восстановлению мира» (peace-building).

Стратегия и культура гуманитарной солидарности

В 90-е годы, за исключением отдельных вопросов стратегической безопасности – таких, как контроль над стратегическими вооружениями и нераспространение оружия массового уничтожения, а после сентября 2001 г. – международная кампания по борьбе с терроризмом – Россия уделяла недостаточно внимания глобальным проблемам, включая гуманитарные вопросы, и не могла предложить что-либо эффективное в этой области. В первое постсоветское десятилетие она мало участвовала в масштабных международных гуманитарных проектах, не имевших прямого отношения к зонам ее первоочередных внешнеполитических интересов. Однако с началом нового десятилетия положение дел стало меняться, а примеров участия России в программах по оказанию чрезвычайной, регулярной и более широкой экономической помощи, а также в миротворческих операциях, стало больше. Так, в 2000 г. Россия направила небольшой контингент в помощь Миссии ООН в Сьерра-Леоне. По многим параметрам сама оставаясь развивающейся экономикой, нуждавшейся во внешних инвестициях и (по крайней мере в 90-е годы) в помощи на цели социально-экономического развития и имея при этом много миллиардный внешний долг, в 2001 г., по заявлению министра финансов РФ А. Кудрина, РФ предоставила 472 млн долл. в помощь беднейшим развивающимся странам мира и списала до 415 млн долл. их долгов[1]. Параллельно она сама стала все более активно участвовать в оказании чрезвычайной гуманитарно-спасательной помощи зарубежным странам, пострадавшим как от последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, так и от вооруженных конфликтов. Наиболее значительным проявлением такой солидарности со стороны РФ стало участие в начале 2005 г. в кампании по ликвидации последствий цунами (декабрь 2004 г.), принесшего страшные разрушения странам Юго-Восточной и Южной Азии. Российское правительство приняло решение выделить более 300 млн долл. на помощь пострадавшим от цунами, а самолеты МЧС и Министерства обороны доставили в регион десятки тонн гуманитарной помощи, включая медикаменты, продовольствие, медицинское и другое оборудование. В пострадавшие районы были также направлены российские спасатели и медики. Можно сказать, что этот пример стал поворотным с точки зрения гуманитарной роли России за рубежом, так как никогда ранее ни Россия, ни Советский Союз не направляли в зону бедствия гуманитарную помощь в таком объеме (который, кстати, превысил вклад ряда развитых западных стран). В целом только за 2005 г. МЧС РФ совместно с Росрезервом провели 29 гуманитарных операций[2].

Конечно, как в этом, так и в других случаях решение России самостоятельно или от имени международного сообщества принять участие в широкомасштабных гуманитарных усилиях отчасти носило демонстративный характер и было не в последнюю очередь продиктовано «статусными» соображениями. Стремление улучшить свой международный имидж и напомнить о том, что, несмотря на переживаемую трансформацию и связанные с ней временные трудности, Россия сохраняет интерес к глобальным процессам и проблемам и может играть определенную, пусть и ограниченную, роль в глобальном масштабе, было продиктовано тем, как российское руководство интерпретировало национальные интересы страны. Однако геостратегические соображения и факторы отнюдь не были единственной движущей силой российского участия в крупных гуманитарных кампаниях и проектах. Даже на его ранних этапах геостратегическая логика сочеталась с реальными проявлениями того, что можно было бы назвать «гуманитарной солидарностью».

Влияние фактора гуманитарной солидарности на российскую политику в этой области особенно очевидно в сфере оказания экстренной гуманитарной помощи, особенно тем регионам, где Россия не имеет прямых стратегических интересов. Но даже в тех регионах, которые представляют для России важный геостратегический интерес, логика «национальных интересов» и логика «солидарности», в том числе гуманитарной, совершенно не исключают друг друга. Они не просто могут сочетаться, но могут и органично дополнять друг друга. Примером служит реакция России на интервенцию США в Ираке, продиктованная как геостратегическими и более широкими политическими интересами России (включая стремление не допустить дальнейшего ослабления позиций ООН на мировой арене и противодействовать нарушениям международного права), так и импульсами гуманитарного свойства (в том числе сочувствием к иракскому народу[3] как жертве агрессии, иностранной оккупации и обострившихся вследствие этого внутренних междоусобиц).

Примеры влияния культуры «гуманитарной солидарности», пусть даже в ограниченном и опосредованном виде, можно было наблюдать и в российском внутриполитическом контексте – например, в позиции России по вопросу о международной гуманитарной помощи населению северокавказского региона, пострадавшего в ходе и в результате вооруженного конфликта на территории Чеченской Республики. Россия дала согласие на осуществление широкомасштабной программы международной гуманитарной помощи региону, 80% всего объема которой контролировалось соответствующими агентствами и службами ООН, работавшими в тесном сотрудничестве с рядом зарубежных и местных неправительственных организаций (НПО). В условиях, когда общий объем международной гуманитарной помощи в регионе был вполне сравним[4], а по отдельным направлениям иногда даже превышал[5] соответствующий объем гуманитарной помощи со стороны самого российского государства, решение России пойти на такое беспрецедентное по масштабу сотрудничество с международными гуманитарными организациями было прежде всего продиктовано прагматическими, в основном финансовыми, соображениями. В то же время готовность российских властей использовать все доступные средства для предотвращения масштабного гуманитарного кризиса на Северном Кавказе, в том числе с помощью международных гуманитарных организаций, отчасти демонстрировало и растущее осознание в России все более важной роли, которую гуманитарные проблемы играют как на международном, так и на национальном уровне. Таким образом, даже если Россия не разделяет некоторые подходы и позиции своих западных партнеров в области «гуманитарного вмешательства» (особенно, если оно принимает форму «гуманитарной интервенции» и осуществляется без согласия властей той страны, на территории которой разразился гуманитарный кризис), понимание базовой обязанности государства обеспечить гуманитарную помощь своим гражданам растет. Российская внешняя политика не свободна от влияния – прямого или косвенного – культуры глобальной «гуманитарной солидарности».

Гуманитарные операции и восстановительные работы в Афганистане

Гуманитарная солидарность наиболее заметно проявляется в ходе гуманитарных операций и восстановительных работ в районах, пострадавших от стихийных бедствий и техногенных катастроф. В таких ситуациях, как правило, значительно проще договориться о международном участии и помощи в ликвидации последствий бедствий, даже если процедуры оперативного согласования такого участия не институционализированы (например, на двустороннем уровне).

Сложнее дело обстоит с зонами вооруженных конфликтов, особенно в период обострения военно-политической и гуманитарной ситуации и сразу после него, когда потребность в гуманитарной помощи резко возрастает, а трудности с ее доставкой могут быть непреодолимыми. В таких условиях обеспечение чрезвычайной гуманитарной помощи извне может быть затруднено в силу целого ряда факторов – опасной обстановки и угрозы жизни для гуманитарного персонала, сохранности грузов, отсутствия согласия одной или нескольких конфликтующих сторон на ведение гуманитарных операций и т.д. Еще большие трудности представляет долгосрочная задача восстановления разрушенной в ходе вооруженных действий базовой гражданской хозяйственно-экономической инфраструктуры, решение которой обычно требует значительных затрат в течение длительного времени. Зачастую эту задачу не удается решить годами, если не десятилетиями. Даже на территории Европы десятилетие спустя после ожесточенной гражданской войны в Боснии все еще не восстановлена значительная часть инфраструктуры; только на восстановление судоходства по Дунаю после разрушения авиацией НАТО трех мостов в районе г. Нови Сад в ходе войны против Югославии 1999 г. понадобилось около шести лет.

Гуманитарные операции в конфликтных и постконфликтных зонах также в большей степени, чем ликвидация последствий природных и техногенных катастроф, продиктованы стратегическими, геополитическими, геоэкономическими, а иногда и внутриполитическими интересами «помогающей» стороны и соображениями, которые не просто дополняют, а нередко затеняют собственно гуманитарный подтекст. Парадоксальным образом, такой «перекос» может способствовать активизации гуманитарной деятельности, «подстегнув» принятие решения о проведении масштабной гуманитарной операции, которую, в случае отсутствия прямых или косвенных интересов той или иной державы в зоне конфликта, возможно, не удалось бы провести. В этом смысле мерилом реального веса и значения истинно гуманитарных соображений для той или иной страны является как раз ее участие в гуманитарных операциях в тех конфликтных зонах, где она не имеет явных, прямых стратегических или геоэкономических интересов.

В силу большей сложности гуманитарных и восстановительных операций в зонах, переживших масштабные вооруженные конфликты или продолжающих служить ареной менее интенсивного, более размытого и фрагментарного вооруженного противостояния, именно операциям этого типа мы и уделим основное внимание в данной статье. За последние годы участие России в гуманитарно-восстановительной деятельности в таких зонах наиболее заметно в Афганистане и Ливане.

Основой политики России в Афганистане, особенно в постталибский период, стали не только военно-политические стратегические приоритеты, стремление нейтрализовать угрозы распространения политической нестабильности и локального вооруженного насилия на территорию южных соседей России, но и, по мере возможности, противодействовать растущему потоку наркотиков – опиатов афганского происхождения – через центральноазиатские и другие страны на территорию России как для дальнейшего транзита, так и все больше для «внутреннего потребления». Российская политика в Афганистане в постсоветский период неизбежно несет в себе и значительную морально-политическую нагрузку, принципиально важную с точки зрения «нормализации» российской внешней политики и смещения акцентов от упора на военные инструменты и рычаги к приоритету дипломатии, геоэкономики, многосторонних форматов, международной легитимности, при одновременной модернизации и повышении эффективности военного потенциала.

Эта «нагрузка» выражается в отчетливом стремлении хотя бы отчасти загладить, смягчить груз прошлого, связанного с десятилетним военным присутствием в Афганистане с 1979 по 1989 г. и широкомасштабным участием в гражданской войне в этой стране. Напомним, что в годы советского присутствия в Афганистане погибло около 15 тыс. советских солдат и специалистов и более 1.3 млн афганцев, преимущественно мирных жителей. Хотя вряд ли можно возлагать на СССР единоличную ответственность за вооруженное противостояние в 80-е годы, конфликт между режимом НДПА (опиравшимся на советскую помощь и военную мощь) и исламской оппозицией (которую активно поддерживали западные страны во главе с США, ряд мусульманских и других государств) имел крайне разрушительные последствия для экономики страны, особенно для сельского хозяйства и инфраструктуры. За десять лет более половины деревень подверглось обстрелам с земли и воздуха, 9% населения погибло, а треть населения покинула страну. В сельской местности было уничтожено 70% поголовья скота, разрушено от 1/4 до 1/3 ирригационных систем и заброшено около трети всех хозяйств[6].

Наряду с другими факторами, опыт предыдущего вмешательства в Афганистане сыграл, если не определяющую, то важную роль в принятии Россией решения напрямую не участвовать в военных операциях в этой стране в ходе развернувшейся после событий 11 сентября 2001 г. антитеррористической кампании во главе с США, а сосредоточиться на оказании военно-технической помощи Северному альянсу и на гуманитарных усилиях.

Справедливости ради заметим, что история экономической и гуманитарной помощи Афганистану со стороны СССР и вообще зависимость центрального правительства Афганистана от иностранной помощи наметилась гораздо раньше прямого советского вмешательства во внутренние дела этой страны. Еще в 60-е годы XX в. от 40 до 50% афганского бюджета формировалось за счет иностранной (преимущественно советской) помощи, а нехватка в стране зерна на протяжении 60-70-х годов частично восполнялась ежегодными гуманитарными поставками из СССР (до 250 тыс. т)[7]. В целом, влияние советской финансовой и военной помощи Афганистану (объемы которой в 80-е годы значительно возросли) на экономику страны было далеко не однозначным. Советская помощь не только продолжала оставаться одним из основных ресурсов легальной экономики и источников финансирования центрального правительства Афганистана наряду с доходами от экспорта природного газа, но и несла в себе мощный заряд модернизации (память о которой сохранилась у афганцев, даже несмотря на советскую интервенцию). Экономическая помощь Афганистану со стороны СССР была нацелена на индустриализацию страны и включала масштабное строительство объектов промышленности и инфраструктуры. Резко расширились и объемы добычи и экспорта природного газа, доля которого в национальном доходе возросла с 9 до 34%[8]. Для нужд городского населения СССР на протяжении 80-х годов был вынужден ежегодно поставлять в Афганистан около полумиллиона тонн зерна[9].

Спустя более чем 10 лет после вывода советских войск из Афганистана, за которым последовала серия внутренних междоусобиц и выход на первый план «исламистской альтернативы» – режима талибов, а затем его разгром в ходе военной кампании международной коалиции во главе с США, возобновилась уже российская помощь Афганистану. Хотя на всех этапах, начиная с 2001 г. и по сегодняшний день, преобладала военная помощь[10], наряду с ней Россия оказывала и продолжает оказывать Афганистану значительную, по меркам российских операций такого рода, гуманитарную помощь.

Наиболее активно и эффективно российские гуманитарные операции в Афганистане велись на так называемой чрезвычайной стадии – то есть в первые месяцы после разгрома талибов (конец осени 2001 – зима/весна 2002 г.). На этом этапе гуманитарная помощь включала доставку продовольствия, палаток и других предметов первой необходимости, медикаментов, стройматериалов, медицинского оборудования, двух мини-электростанций и т.п., а также некоторые первоочередные ремонтно-восстановительные работы. В течение этих месяцев общая стоимость российских гуманитарных операций в Афганистане превысила 12 млн.долл. Для доставки гуманитарных грузов по воздуху специально было создано совместное российско-афганское авиатранспортное предприятие, а в Кабуле уже с конца ноября 2001 г., практически сразу же после ухода талибов, развернут многофункциональный Гуманитарный центр МЧС. В Таджикистане базировался автомобильный отряд Российского национального корпуса чрезвычайного гуманитарного реагирования МЧС для доставки гуманитарной помощи, поступавшей сначала по железной дороге в Душанбе, а затем на грузовиках (КамАЗах) в Афганистан через Ош и Файзабад. За все время работы Гуманитарного центра МЧС в Кабуле в страну было доставлено более 600 т гуманитарных грузов[11]. С января 2002 г. в Кабуле действовал мобильный госпиталь МЧС, оборудование которого впоследствии было передано министерству здравоохранения Афганистана после предварительного обучения афганских специалистов работе на нем. На базе госпиталя действовали также выездные бригады медиков, а к его работе привлекался и афганский медицинский персонал, владеющий русским языком[12].

Помимо решения первоочередных гуманитарных задач, МЧС выразило готовность организовать обучение афганцев гуманитарно-спасательным навыкам в рамках российского политехнического учебно-практического центра по подготовке водителей, механиков, электриков, пожарных и иного технического персонала[13]. Безопасность персонала МЧС в Афганистане обеспечивали сотрудники российских спецслужб, а также собственная охрана МЧС[14], при поддержке нового афганского министерства обороны.

Восстановительные работы, проводившиеся российской стороной в Афганистане, также носили «чрезвычайный», первоочередной характер. В декабре 2001 г. новый афганский МИД обратился к России с просьбой помочь восстановить тоннель через перевал Саланг, построенный еще в конце 50-х – начале 60-х годов советскими специалистами и связавший Кабул с северными районами страны. Уже в декабре МЧС приступило к разминированию и расчистке завалов в тоннеле, а между Гуманитарным центром МЧС, Трудовой армией афганского министерства общественных работ, французской и британской неправительственными организациями был подписан меморандум о намерениях по совместному участию в первом этапе восстановления тоннеля. Уже 19 января 2002 г. состоялось официальное открытие тоннеля Саланг, через который проследовал первый российский гуманитарный конвой. С тех пор в тоннеле действовала временная схема движения транспорта. Формирование гуманитарного маршрута для поставки в Афганистан как российских, так и международных грузов через северные районы страны завершило введение в действие понтонной переправы через Нижний Пяндж в рамках российско-германского проекта. В ходе гуманитарных операций МЧС сотрудничало с гуманитарными и другими соответствующими службами отдельных государств (на двусторонней основе), с международными организациями (например, Всемирной продовольственной программой), а с афганской стороны – наиболее тесно с министерством по беженцам и репатриантам.

Надо сказать, что такое эффективное участие России в чрезвычайном гуманитарном реагировании в первые месяцы после свержения режима талибов заметно контрастировало с ее последующей ролью в восстановительных работах более долгосрочного плана. Эта роль остается ограниченной. И дело здесь не в отсутствии у российской стороны интереса к активному участию в восстановлении, прежде всего экономики, а также государственной системы и социальной сферы Афганистана (учитывая, что все эти сферы взаимосвязаны). Показательно, что этот интерес продиктован как соображениями национальной безопасности, так и экономическими задачами. Долгосрочная помощь России Афганистану в восстановлении страны приобретает особое значение как минимум по трем причинам.

Во-первых, Афганистан остается основным внешним источником острейшей наркоугрозы для России, так как большинство наркотиков опийной группы (в том числе героина), употребляемых в России и переправляемых через территорию нашей страны в виде транзитных поставок, имеет афганское происхождение. Если угрозы масштабной региональной дестабилизации и терроризма, исходившие из Афганистана на рубеже веков, в значительной мере нейтрализованы, хотя и не ликвидированы полностью, то масштабы наркопроизводства не снижаются, а наркоугроза, в том числе для России, продолжает расти. Решить проблему масштабного наркопроизводства в Афганистане в принципе невозможно до тех пор, пока не будут подорваны основы и условия функционирования и развития устойчивой опийной экономики, связанной с более широкой региональной теневой экономикой[15]. Одним из условий ослабления опийной экономики в Афганистане в долгосрочном плане является восстановление легальной экономики – инфраструктуры, промышленности, сельского хозяйства и торговли. В этом смысле всемерное содействие и участие в восстановлении экономики Афганистана напрямую продиктовано жизненно важными интересами национальной безопасности России.

Во-вторых, участие России в восстановлении афганской экономики – один из оптимальных путей урегулирования вопроса о долге Афганистана бывшему СССР (около 10.6 млрд долл.) и связанных с ним проблем. Они включали не только нежелание афганского правительства признать этот долг, но и неоднократные заявления его представителей о необходимости, в свою очередь, потребовать от России выплаты компенсаций за годы советского военного присутствия (декабрь 1979-1989 гг.), – как способ уклониться от признания, а тем более выплаты оставшейся части долга (2.5 млрд долл.) после списания Россией 75% афганской задолженности. Готовность РФ полностью аннулировать афганский долг, о которой было заявлено на Лондонской конференции по восстановлению Афганистана (февраль 2006 г.) продиктована в том числе российским интересом к расширению своего участия в восстановительных проектах в этой стране.

В-третьих, помощь в восстановлении разрушенной войной экономики особенно важна еще и потому, что «плавно» перерастает в экономическое сотрудничество и присутствие в постконфликтном государстве, закладывает основу такого сотрудничества.

Недостатка в идеях и проектах по ведению ремонтно-восстановительных и модернизационных работ в Афганистане с российской стороны не было. Прежде всего, это восстановление промышленных предприятий, дорог и других объектов инфраструктуры, большинство из которых было построено советскими специалистами в 60-80-е годы. В частности, обсуждалась возможность реконструкции Кабульского домостроительного комбината и авторемонтного завода, завода азотных удобрений в Мазари-Шарифе (в 80-е годы даже экспортировавшего свою продукцию за рубеж), Джелалабадской оросительной системы, месторождений газа и нефти, гидроэлектростанций, дорог (например, автомагистралей «Торгунди – Герат – Кандагар» и «Кабул – Мазари-Шариф – Меймене») и хлебокомбинатов из числа более чем 140 гражданских объектов, построенных при помощи СССР (75% всех народнохозяйственных объектов Афганистана), а также строительства новых электростаций и линий электропередач, участие в масштабных программах по гуманитарному разминированию.

Пять лет спустя из всех этих планов реализуется гораздо меньше проектов, чем можно было бы ожидать. Первая и главная причина такого положения дел – банальная нехватка средств для финансирования и долгосрочного кредитования проектов, зависимость от иностранных партнеров и международных доноров в этой области. Для того, чтобы понимать, о каких суммах идет речь, достаточно сказать, что только восстановление дорог, 95% которых к началу нового века находились в непригодном состоянии, требовало около 1.2 млрд долл., а, например, расходы на полное восстановление тоннеля Саланг оцениваются в 25 млн долл. США[16].

Россия не входит в число основных стран-доноров, а объем российской гуманитарно-восстановительной помощи совершенно не сравним с соответствующими объемами помощи со стороны ведущих экономических держав. Так, только Япония инвестировала в программы разминирования в Афганистане более 500 млн долл. за два с половиной года. На Берлинской конференции стран-доноров (март-апрель 2004 г.) США объявили о существенном увеличении расходов на Афганистан – до 2.2 млрд долл. в год[17]. В феврале 2006 г. на Лондонской конференции по Афганистану, на которой были подведены итоги четырехлетнего Боннского процесса восстановления страны и составлялись планы на будущее, британское правительство взяло на себя обязательство выделить Афганистану около 900 млн долл. в течение трех лет, а обязательства США составили 1.1 млрд долл. на один год. Для сравнения, Россия не брала на себя донорских обязательств ни на Токийской (январь 2002 г.), ни на Берлинской конференциях, а по данным МИД РФ, размер российской гуманитарной помощи Афганистану за три года – с 2002 по 2005 г. – составил лишь 30 млн долл. (однако, по российским меркам, – это весьма значительный объем)[18]. В отдельных случаях – прежде всего в нефтегазовой сфере – российская сторона была готова оплатить исследовательские работы на местности и подготовку документации по восстановительным работам[19], однако дальше этого дело обычно не шло. В других случаях, по словам посла РФ в Афганистане З. Кабурова, Россия была готова отправить специалистов и оборудование, если западные партнеры будут осуществлять финансирование[20].

Учитывая, что западные финансово-инвестиционные кампании и фонды предпочитают выдавать кредиты на восстановительные работы своим кампаниям, отсутствие собственных долгосрочных финансовых и кредитных программ[21], в том числе и прежде всего на государственном уровне, автоматически понижает уровень российского участия в восстановлении страны до роли субподрядчика. Даже в проектах, в которых необходимость участия российских кампаний (особенно строительных) никем не оспаривается, а напротив, приветствуется как афганскими властями, так и международным сообществом -например, в возобновлении работ по туннелю Саланг, для полноценной эксплуатации которого необходимо восстановить системы вентиляции, освещения, дренажа, галереи, дорожное полотно и мосты на подъездных дорогах – Россия зависит от финансовой поддержки международных доноров. Стоит ли говорить о тех сферах, где присутствие российских кампаний – сначала в рамках восстановительных проектов, а затем в виде экономических партнеров – не устраивает конкурентов (прежде всего, из западных стран), располагающих к тому же военно-политическим присутствием в этой стране (в рамках операции НАТО – Международных сил содействия безопасности в Афганистане).

По словам заместителя министра РФ по чрезвычайным ситуациям Ю. Бражникова, одной из наиболее сложных остается сфера гуманитарного разминирования – проблема, очень остро стоящая перед Афганистаном, который занимает второе место в мире по минной опасности после Анголы. На территории Афганистана установлено более 10 млн мин, на которых ежемесячно подрывается около 100 человек[22]. Россия активно занималась гуманитарным разминированием на первых, чрезвычайных этапах гуманитарной операции, когда в Кабуле был развернут соответствующий центр МЧС, а саперы подразделения «Лидер» разминировали тоннель «Саланг», территорию Посольства РФ в Кабуле и т.д. Россия неоднократно, в том числе на высшем уровне, предлагала Афганистану свою помощь в разминировании страны, на что обычно получала уклончивый ответ от афганского руководства, указывавшего, вероятно, под влиянием своих западных «старших партнеров» на то, что «в Афганистане уже работает несколько европейских центров по разминированию» (как заявил, например, президент X. Карзай во время своего визита в Москву в 2002 г.). Позиция афганских властей по этому вопросу остается одним из факторов, затягивающим решение вопроса о передаче афганской стороне комплекта карт минных полей, составленных еще в советский период[23].

В целом российские кампании неохотно и недостаточно активно привлекаются к восстановлению Афганистана, в том числе в качестве субподрядчиков, российский инженерно-технический и другой опыт хозяйственной деятельности в Афганистане задействован слабо, а афганцам, получившим образование в СССР или сотрудничавшим с советскими специалистами в 80-е годы, нередко отказывают в работе.

В результате к середине 2000-х годов наиболее заметными российскими восстановительными проектами в Кабуле оставались реконструкция Российского дома науки и культуры и ремонт Кабульского политехнического университета. Правительство Москвы серьезно рассматривало возможность ведущего участия московских кампаний в реконструкции и модернизации Кабульского домостроительного комбината (с использованием новых технологий, монолитного строительства и т.д.) и даже последующего инвестирования производства – при условии, что афганская сторона сама изыщет возможности финансирования основного объема восстановительных работ и найдет доноров. В этом, как и в других случаях, все упиралось в готовность афганской стороны к адресному, целевому перераспределению части международной помощи Афганистану на финансирование российского участия в реализации восстановительных программ. Естественно, что во многих случаях афганские власти часто предпочитают либо поддерживать проекты других стран и компаний, уже обеспеченные финансированием, либо просто не торопиться с восстановлением соответствующих объектов.Тем не менее, даже в таких условиях, как показывает практика, можно и нужно активно использовать российские преимущества – хорошее знание местности и объектов, возможность восстановить и модернизировать имеющиеся предприятия и мощности из числа объектов, построенных еще СССР, наличие специалистов и оборудования – и активно как конкурировать, так и сотрудничать с западными компаниями в сфере восстановления афганской экономики. Например, российские специалисты еще в 2002 г. изучали возможности восстановления гидроэлектростанции «Наглу», снабжающей электроэнергией Кабул и построенной советскими специалистами. После ряда тендеров, Министерство энергетики и водных ресурсов Афганистана все-таки подписало контракт на модернизацию – замену оборудования, в том числе турбин ГЭС – с российским «Технопромэкс-портом», который и строил этот объект в 70-е годы прошлого века (а также ТЭС в Мазари-Шарифе, ГЭС в Пули-Хумри и Сароби-2, линии электропередач и т.д.). Финансирование проекта в размере 32 млн долл. будет осуществляться за счет кредита Всемирного Банка афганскому правительству[24]. Решающим аргументом в пользу «Технопромэкспорта» стало сочетание досконального знания объекта со значительным и успешным опытом работы с такими международными донорами, как Исламский банк развития и Европейский банк реконструкции и развития.

В целом, с одной стороны, гуманитарно-восстановительные операции России в Афганистане демонстрируют высокую эффективность, мобильность и оперативность российского потенциала в области чрезвычайного гуманитарного реагирования на ранних стадиях постконфликтного этапа. Широкое взаимодействие в этой области с зарубежными партнерами и международными организациями еще раз подтверждает, что чрезвычайное гуманитарное реагирование – это вернейший способ активизации международного сотрудничества, так как подавляющее большинство проектов и операций носят совместный или многосторонний характер. Особая ценность афганских операций состоит в том, что Россия приобрела уникальный опыт создания и обеспечения работы международных гуманитарных маршрутов и коридоров.

В более широком плане, помимо соображений гуманитарной солидарности, операции МЧС естественным образом несут на себе дополнительную «стратегическую» нагрузку, особенно в тех конфликтных и постконфликтных зонах, где Россия имеет серьезные интересы, но не может позволить себе даже масштабного миротворческого присутствия, не говоря уже о каком-либо военном вмешательстве. В таких случаях гуманитарные операции позволяют избежать политически нежелательных последствий, одновременно решают задачу обеспечения пусть даже минимального российского присутствия в регионе и способствуют улучшению имиджа России[25].

С другой стороны, новый афганский опыт России показывает, что ее роль в более масштабных и долгосрочных работах по восстановлению страны после десятилетий вооруженных конфликтов и междоусобиц (продолжающихся на уровне низкой интенсивности и по сей день) пока, за некоторыми исключениями, в основном ограничена ролью субподрячика. Даже при наличии уникальных преимуществ (солидный инженерно-технический, строительный, геолого-разведывательный и другой опыт хозяйственной деятельности в Афганистане, участие в строительстве объектов в прошлом и возможность их ускоренной модернизации), роль России в восстановлении страны остается «производной» от готовности основных международных доноров через афганские власти финансировать ее участие в этих работах.

Гуманитарно-восстановительные работы в Ливане

В отличие от Афганистана, в Ливане в середине 2000-х годов над Россией не тяготел тяжелый груз прошлого. Отсутствие у России в этой стране такого масштабного и длительного опыта гуманитарно-экономической помощи и хозяйственной деятельности, как в Афганистане, с лихвой компенсировалось рядом благоприятных факторов для ведения гуманитарно-восстановительных операций по ликвидации последствий разрушительной израильской кампании лета 2006 г. Среди этих факторов: определенный прогресс, уже достигнутый Ливаном на пути мирного урегулирования и постконфликтного восстановления за последнее десятилетие, а также ограниченная, но устойчивая функциональность и дееспособность местных властей, достаточная для принятия ими самостоятельных решений в выборе партнеров по восстановлению инфраструктуры страны. По завершении многолетних израильской и сирийской оккупаций и вывода израильских войск после военной операции в Ливане лета 2006 г. внешнее присутствие на территории страны ограничено относительно небольшим контингентом миротворцев, действующим под эгидой и строго по мандату ООН и развернутым лишь в южных районах, граничащих с Израилем. В более широком политическом контексте Россия остается коспонсором ближневосточного урегулирования и одним их четырех участников так называемого Ближневосточного квартета (наряду с США, ЕС и ООН).

Военная операция Израиля против Ливана продолжалась с 12 июля по 14 августа 2006 г. – до вступления в силу соглашения о прекращении огня между Израилем и боевиками ливанской шиитской группировки «Хизболла». В ходе конфликта в результате израильских авиационных и артиллерийских ударов на территории Ливана были разрушены тысячи жилых домов и сотни объектов инфраструктуры. По оценке Международного комитета красного креста (МККК), Израиль систематически нарушал принцип соразмерности при проведении военных операции[26]. Уже через неделю после начала военной операции МККК зафиксировал «крупномасштабные разрушения общественной инфраструктуры», в том числе той, «которая необходима для выживания населения»[27]. Только за первую неделю войны на основных автотрассах было разрушено около 20 мостов, а основные дороги, включая трансграничные трассы (например, Бейрут-Дамаск), подвергались массированным бомбардировкам. В районах, расположенных вдоль «голубой линии»[28] и регулярно подвергавшихся обстрелам, уже на вторую неделю бомбардировок оставалось лишь несколько дорог, по которым можно было продолжать движение. Повреждения дорожной инфраструктуры и военные действия препятствовали работе Ливанского Красного Креста – основной службы скорой медицинской помощи в стране. В целом, по самым предварительным оценкам ливанских властей, озвученным президентом страны Эмилем Лахудом, на восстановление инфраструктуры, разрушенной в ходе израильской военной операции, требовалось более 5 млрд долл.

В таких условиях гуманитарная помощь и содействие в восстановлении Ливана стали одним из четырех важнейших направлений политики России в отношении очередного витка кризиса на Ближнем Востоке.

Первое направление этой политики – дипломатическая деятельность по урегулированию кризиса, прежде всего, в рамках Совета Безопасности ООН, где Россия осудила как провокационные действия «Хизболлы», так и израильскую интервенцию, выразила всемерную поддержку правительству и населению Ливана как жертвам неадекватного применения силы и изначально выступила за контроль ООН над любой миротворческой операцией в зоне конфликта. Из других политико-дипломатических мер отметим активизацию российских посреднических усилий непосредственно в регионе.

Второе направление политики – выработанная Россией позиция по поводу вооруженных группировок в регионе, являющихся одновременно широкими социально-религиозно-политическими движениями («Хизболла» в Ливане и «Хамас» в Палестине). Эта позиция заключается в том, чтобы, запретив деятельность радикальных и достаточно маргинальных ближневосточных группировок, в той или иной степени поддерживавших террористическую деятельности против самой России и имеющих к тому же опасные транснациональные джихадистские связи (например, «Ансараль-Ислам» или «Джундаш-Шам»), в то же время всячески поощрять демилитаризацию и дальнейшее втягивание в политический процесс более широких социальных движений, сочетающих вооруженную активность с социально-религиозными функциями и участием в политической жизни и пользующимися значительной поддержкой со стороны местного населения[29].

Третья составляющая связана с экономическими интересами России в регионе и дальнейшим развитием экономического сотрудничества как с Израилем (в области торговли алмазным сырьем, энергетики, информационно-коммуникационных и других высоких технологий), так и с его арабскими соседями (в основном в области военно-технического сотрудничества и энергетики)[30].

На этом фоне впервые четвертая – гуманитарная – составляющая российского участия в урегулировании конфликта и постконфликтной стабилизации приобрела настолько важное значение, что даже затмила собой вопрос о возможном участии России в миротворческой операции ООН на юге Ливана. Решение России воздержаться от направления своего миротворческого контингента в Ливан было продиктовано как объективными, так и субъективными факторами из соображений как чисто прагматического, так и более широкого стратегического свойства. В данном случае среди них – не только и не столько финансовые ограничения, сколько нежелание оказаться «между двух огней» в ситуации, когда одной из конфликтующих сторон является вооруженная исламистская группировка «Хизболла» – широкое социально-религиозное движение и важный участник политической жизни Ливана в качестве основного представителя шиитской общины страны. Из других факторов отметим также довольно нечеткий и размытый характер мандата, выданного Советом Безопасности ООН миротворческому контингенту, и необходимость заручиться согласием обоих конфликтующих государств на участие России в операции. Если с ливанской стороны речь шла даже не об одобрении, а о настойчивых просьбах к России направить в Ливан своих миротворцев, то израильская сторона вряд ли дала бы такое согласие.

В условиях, когда, как и в случае с международной военной операцией во главе с США в Афганистане, размещение в постконфликтной зоне значительного российского военного контингента – в данной ситуации, для выполнения миротворческих задач – по каким-либо причинам нежелательно, участие России в гуманитарно-восстановительных работах является оптимальным со всех точек зрения и естественным способом принять непосредственное участие в ликвидации последствий военных действий и постконфликтном урегулировании «на месте». Оно не только позволяет избежать ненужных политических осложнений, рисков и чрезмерных финансовых затрат, но и обозначает присутствие России в зоне конфликта, способствует улучшению и гуманизации ее образа в стране и регионе, укрепляет ее международную репутацию, служит хорошим импульсом к развитию двусторонних российско-ливанских отношений.

Показательно, что в этих условиях Россия не только приняла решение сосредоточиться на гуманитарных операциях, но и впервые де факто стала своеобразным «рупором» гуманитарного сообщества в Совете Безопасности ООН. Россия предприняла попытку использовать гуманитарный фактор как средство прекращения военных действий, выступив 8 августа 2006 г. с инициативой о «промежуточном», временном прекращении огня в зоне конфликта для того, чтобы в пострадавшие районы могла быть доставлена гуманитарная помощь, и настаивая на принятии «гуманитарной» резолюции СБ ООН в случае невозможности договориться о более длительном перемирии. Тем самым Россия создала дополнительный стимул к ускорению принятия резолюции о перемирии и развертывании на юге Ливана Временных сил ООН, после долгих споров одобренной, наконец, Советом Безопасности 11 августа 2006 г. (резолюция СБ ООН 1701).

Еще до заключения перемирия, на этапе военных действий Россия выделила Ливану гуманитарную помощь на 1.75 млн долл. Как обычно в таких ситуациях, гуманитарные грузы включали продовольствие (мясные и молочные консервы, рис, сахар, детское питание), лекарства и медицинское оборудование, а также 10 передвижных электростанций. Транспортные самолеты МЧС доставили эту помощь на Кипр, где она передавалась Всемирной продовольственной программе ООН для дальнейшей переправки непосредственно в наиболее пострадавшие районы Ливана. Параллельно силами МЧС была организована эвакуация граждан России и СНГ с территории Ливана (хотя операция проводилась в небезопасных условиях, она по многим параметрам была организована более оперативно и эффективно, чем соответствующие операции ряда других, в том числе западных, стран).

Уже на ранней постконфликтной стадии роль России вышла за рамки «чрезвычайных» поставок гуманитарной помощи силами МЧС. На двусторонней основе – по решению Президента РФ (2 сентября 2006 г.), с одобрения Совета Федерации и по просьбе ливанских властей оформленной специальной нотой, – 26 сентября 2006 г. началась отправка в Ливан инженерно-саперного персонала и техники министерства обороны для проведения ремонтно-восстановительных работ. Перед 100-м отдельным мостовым батальоном первоначально была поставлена задача восстановить за короткий срок (два месяца – с 11 октября по 11 декабря 2006 г.) шесть разборных мостов в районах к югу от Бейрута, включая южную часть долины Бекаа (в Дамуре, Альмане, Тарифе, Каа-кии, Абу-Зибли и Шекке), а также отдельные участки автодорог[31]. Личный состав батальона (307 военнослужащих) укомплектован контрактниками, имеющими солидный опыт участия в ликвидации последствий стихийных бедствий на территории России и восстановления дорог и мостов, разрушенных в ходе конфликта в Чечне[32]. Полевой лагерь батальона был развернут на территории ливанской военной части (в Муаскаф-Каср-Шабибе к югу от г. Сайда). По данным начальника штаба Тыла Вооруженных Сил России генерал-полковника Д. Булгакова, на финансирование операции Правительство РФ выделило 505 млн руб. (сумма, эквивалентная 19 млн долл.)[33]. Работа велась очень оперативно: одновременно восстанавливалось сразу два объекта, каждый – силами одной из двух мостовых рот батальона. Первый мост был открыт для движения уже 27 октября 2006 г. Ливанская сторона выразила стремление расширить сотрудничество с Россией в этой области и после окончания первоначальной ремонтно-восстановительной операции.

Особое внимание средств массовой информации привлек тот факт, что входящая в состав батальона, наряду с двумя мостовыми ротами и собственным саперным подразделением, рота охраны в составе 53 человек сформирована из бойцов чеченских батальонов «Восток» и «Запад» (из состава 42-й дивизии министерства обороны, дислоцированной в Чечне). Такую комплектацию следует признать весьма удачной, во-первых, по прагматическим соображениям. Российский батальон развернут на населенном преимущественно мусульманами юге страны, и маловероятно, чтобы у чеченской охраны инженерно-строительных подразделений возникли какие-либо проблемы с местным населением. Соблюдение российскими мусульманами из охраны батальона религиозных обрядов, например, посещение одной из местных мечетей, особенно важно для налаживания контактов с местным населением (учитывая, что серьезной проблемой для всего личного состава остается незнание арабского языка, которое невозможно компенсировать поголовной раздачей русско-арабских разговорников и работой нескольких переводчиков). Во-вторых, создание такого прецедента, бесспорно, является эффективным пиарходом и частью информационной кампании, призванной не только укрепить имидж России в мусульманских районах Ливана и в регионе в целом, но и продемонстрировать миру многоконфессиональный (многонациональный) характер российского общества, который находит свое отражение и в комплектации российских вооруженных сил. Уже сейчас понятно, что этот опыт крайне полезен для использования, в случае необходимости, в гуманитарно-миротворческих операциях в других мусульманских странах и регионах. Наконец, демонстративное участие чеченцев в гуманитарной операции России за рубежом имеет и определенное внутриполитическое значение: такой прецедент может внести свой, пусть и небольшой, вклад в постконфликтное урегулирование на территории самой России, связанное с ситуацией в Чеченской Республике и вокруг нее[34].

С гуманитарно-восстановительной операцией Министерства обороны (МО) РФ в Ливане связан и ряд интересных нововведений в сфере информационно-пропагандистского обеспечения. Среди них особого внимания заслуживает специальный сайт, посвященный отдельному мостовому батальону РФ в Ливане[35] и демонстрирующий беспрецедентную для министерства обороны степень открытости и прозрачности (близкую к той, которую, например, регулярно практикует МЧС РФ). Доступная на сайте информация, в частности, включает, подробный перечень используемой техники и оборудования (от автомобильного крана до последнего сварочного агрегата) и видов выполняемых работ, детальный расчет сил и средств по каждому восстанавливаемому объекту (!), технические характеристики автодорожных разборных мостов и т.д.

В целом, участие России в гуманитарно-восстановительной помощи Ливану в «двойном объеме» – в форме уже отлаженных чрезвычайных гуманитарных поставок силами МЧС и в новом качестве, когда российские военнослужащие впервые решают серьезные ремонтно-восстановительные задачи в постконфликтной зоне за рубежом – следует признать успешным. В более широком плане оно свидетельствует о том, что формы и методы российского участия в кризисном реагировании и постконфликтном регулировании действительно начинают все больше включать невоенные элементы, что не может не сказаться положительно на международном восприятии России, особенно в тех странах и регионах, которым оказывается помощь в проведении гуманитарно-восстановительных работ. Тот путь, который Россия проделала на этом направлении за последние годы, проще всего продемонстрировать, проведя следующую параллель: еще 10 лет назад вряд ли можно было представить, что практические формы российского участия в кризисном реагировании и постконфликтном восстановлении в Ливане мало чем будут отличаться, например, от роли Швеции (которая так же, как и Россия, выразила всемерную готовность помочь Ливану в области ремонтно-восстановительных работ на разрушенных объектах инфраструктуры и гуманитарного разминирования, но категорически отказалась от размещения своих военнослужащих в зоне конфликта даже в качестве миротворцев ООН).

* * *

Активизация российского участия в гуманитарно-восстановительных работах в постконфликтных зонах становится новым перспективным направлением внешней политики России. Его развитие обусловлено растущим интересом России к более широкому участию в международных усилиях по ликвидации последствий кризисов и конфликтов, движимым соображениями не только престижа и имиджа, но и реальной гуманитарной солидарности. Одновременно оно дает

России возможность продвигаться в решении ряда стратегических задач в этих регионах в форме «мягкого» присутствия. В долгосрочной перспективе, не только в Афганистане и Ливане, но в ряде других нынешних и будущих постконфликтных зон для России, со всех точек зрения, разумнее и выгоднее ассоциироваться с гуманитарными конвоями, полевыми госпиталями и ремонтно-восстановительными бригадами, чем с вооруженными контингентами и даже, в некоторых случаях, миротворцами.

Конечно, России еще далеко до того, чтобы стать полноценной «гуманитарной державой» или крупным донором в области гуманитарной помощи и социально-экономического развития постконфликтных зон, стран и регионов. Однако уже сейчас она способна предоставлять услуги чрезвычайного гуманитарного реагирования на самом высоком уровне, активно участвовать в гуманитарном разминировании, а российские службы и компании могут эффективно работать в качестве подрядчиков и субподрядчиков в рамках международных гуманитарно-восстановительных проектов.

В то же время очевидны внутренние слабости, объективные ограничения и структурные недостатки российской модели ведения гуманитарно-восстановительной деятельности, особенно по завершении ее наиболее острой, кратковременной, «чрезвычайной» стадии. Среди них, прежде всего, ограниченность финансирования на эти цели, отсутствие долгосрочных программ помощи и кредитования, плохая организация, слабый менеджмент и недостаточно активное участие в этой сфере, как российского бизнеса, так и государственных органов, занимающихся проблемами экономического развития. Пока ведущую роль в российских гуманитарно-восстановительных операциях за рубежом играют государственные структуры «силового блока» – в первую очередь МЧС, а также МО РФ.

Как показывает практика, такая система может довольно успешно работать на ранних «чрезвычайных» этапах гуманитарного кризиса. В этом смысле Россия сумела создать одну из самых эффективных гуманитарно-спасательных служб в мире – МЧС. Однако на стадии более долгосрочного восстановления инфраструктуры и экономики, особенно в постконфликтных зонах, главная проблема российского участия носит структурный характер – МЧС эффективна именно как служба «чрезвычайного» гуманитарного реагирования, но она не предназначена и не может подменить собой весь объем гуманитарно-восстановительной деятельности, особенно в рамках многолетних долгосрочных операций по «восстановлению мира» в постконфликтных зонах. Такие операции плавно трансформируются в программы социально-экономического развития соответствующих стран и районов с перспективой дальнейшего экономического сотрудничества.

Что касается участия в гуманитарно-восстановительных работах подразделений вооруженных сил, то оно также может иметь свои преимущества. Например, выполнение ограниченного, четко определенного объема ремонтно-восстановительных работ в конфликтной зоне, где могут сохраняться небезопасные условия, силами подразделений МО РФ (как, в частности, в Ливане) позволяет одновременно решать гуманитарно-восстановительные задачи и обеспечивать уровень безопасности работы соответствующего контингента (в случае необходимости – собственными силами и во взаимодействии с силовыми структурами принимающей стороны, если они продолжают действовать). Однако такое участие носит крайне «избирательный» характер и вряд ли выйдет за рамки отдельных, пусть и широкого разрекламированных акций, решения, о проведении которых будут приниматься в соответствии с довольно жестким набором условий и которые могут эффективно проводиться лишь отдельными подразделениями ВС с высокой степенью специализации (инженерно-саперными, медицинскими и т.д.). Кроме того, хотя в современном мире вооруженные силы разных стран все чаще привлекаются к гуманитарным операциям, гуманитарная деятельность в принципе не является и не может быть их основной, профильной и приоритетной задачей[36].

На этом фоне очевидная и главная слабость модели российского участия в масштабных гуманитарно-восстановительных работах, особенно на систематической основе (не говоря уже о более долгосрочных проектах в области социально-экономического развития пострадавших регионов) состоит в крайней неразвитости гражданского потенциала в этой области – от неправительственных гуманитарных организаций до российских бизнес-структур. Специализация таких структур на инвестировании в восстановительные проекты в дальнейшем улучшила бы их бизнес-перспективы в данных регионах. Налицо также ограниченность или отсутствие интереса и возможностей для координации гуманитарно-восстановительной деятельности, выходящей за рамки чрезвычайной стадии, силами существующих гражданских министерств и ведомств, занимающихся вопросами социально-экономического развития -например, Министерства экономического развития и торговли. Не меньшая проблема – слабая подготовка и небольшое число соответствующего российского гражданского персонала для решения большинства задач постконфликтного восстановления мира (за исключением, пожалуй, лишь медицинских работников). Основной объективной причиной такой слабой роли гражданского неправительственного сектора в гуманитарно-восстановительных операциях за рубежом и главным препятствием для укрепления гражданского гуманитарно-миротворческого потенциала России является неразвитость и хроническая слабость российского гражданского общества и неправительственного сектора в целом.

Между тем только прогресс в этой области позволит привлечь дополнительное финансирование соответствующих программ за счет негосударственных средств и решить задачу расширения российского участия в масштабных операциях по восстановлению мира (миро строительству), при сохранении и развитии существующего потенциала России в области чрезвычайного гуманитарного реагирования. Операции по комплексному восстановлению мира становятся важным, а в перспективе – и ведущим направлением миротворческой деятельности ООН и, в отличие от традиционных и силовых миротворческих операций (в том числе операций под эгидой НАТО, СНГ и т.п.), включают в основном административные, судебно-правоохранительные, нормотворческие, гуманитарные, инженерно-технические, социально-экономические и другие невоенные функции, задачи государственного строительства в постконфликтных регионах, осуществляемые в основном силами гражданского персонала и НПО (при поддержке бизнес-сообщества в том, что касается задач экономического восстановления и развития).

К сожалению, на данном этапе Россия еще слабо готова к осуществлению большинства этих задач в операциях по восстановлению мира на долгосрочной основе. За исключением полицейских подразделений, подготовленных на базе МВД РФ и принимающих все более широкое участие в выполнении соответствующих невоенных функций по обеспечению безопасности в операциях под эгидой ООН, Россия практически не располагает соответствующим потенциалом и подготовленным персоналом в этой сфере. Именно стимулирование развития гражданских ресурсов и потенциала в области решения гуманитарно-восстановительных (а в перспективе – и более широких задач социально-экономического развития и миро строительства) должно стать одним из главных долгосрочных приоритетов России в этой сфере. Этим целям способствовало бы, например, создание специального координирующего органа -Агентства по восстановлению и развитию – под эгидой одного из гражданских государственных ведомств, а также специального банка развития с участием как государственных, так и частных инвесторов. 

[1] См.: ПРАЙМ-ТАСС. 25.06.2002.

[2] См.: Интервью заместителя руководителя Федерального агентства по государственным резервам (Росрезерв) В. Гасумянова информационному телеканалу «Вести». 10.08.2006.

[3] См.: Якушева Т. Все население против американцев. Опрос Фонда общественного мнения (ФОМ). 20.09.2003 // ФОМ-Инфо. 25.09.2003; ВЦИОМ: 62% россиян считают операцию США в Ираке преступлением // Росбизнесконсалтинг. 18.03.2004.

[4] Например, к июню 2000 г. международная помощь составляла около 50% всей гуманитарной помощи Чечне и соседним республикам. См.: О некоторых мерах российских федеральных властей по нормализации политической, право-человеческой и социально-экономической ситуации в Чеченской Республике Российской Федерации. Фактологическая информация МИД РФ по состоянию на 24 июня 2000 г. (http://www.mid.ru/mid/eurochec/ec3.htm).

[5] В период с августа 1999 г. по июнь 2000 г. российские федеральные и региональные государственные структуры направили около 7740 т продовольственной помощи в Чечню, Ингушетию и Дагестан, в то время как Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) ООН предоставило 6750 т, Всемирная продовольственная программа – 6785 т, Международный комитет Красного Креста (МККК) – 3610 т, а три крупнейших зарубежных НПО – 3095 т продовольственной гуманитарной помощи (то есть в этот период совокупный объем международных поставок в 2.5 раза превысил вклад российского государства). См.: Совместный призыв учреждений системы ООН по Северному Кавказу (Российская Федерация), 1 дек. 1999 г. – 31 дек. 2000 г. М., Управление ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ). Июль 2000. С. 20.

[6] См.: Афганистан: справочник. М., 2000. С. 139.

[7] См.: Там же.

[8] См.: Pain A., Goodhand J. Afghanistan: Current Employment and Socio-Economic Situation and Prospects. Geneva, Recovery & Reconstruction Dep., International Labor Organization (ILO). 2002. P. 1-2.

[9] См.: The Opium Economy in Afghanistan. An International Problem. UN Office on Drugs and Crime (UNODC) Report. N. Y., United Nations. UN Pub. № E.03.XI.6. 2003. P. 90.

[10] В 2002-2005 гг. Россия оказала Афганистану военную помощь в размере 200 млн долл., а гуманитарно-восстановительную – в размере около 30 млн долл.

[11] См.: Памятная записка о результатах операции по оказанию гуманитарной помощи и участию в постконфликтном восстановлении Афганистана. Представительство РФ при ООН (http://www.un.int/russia/statemnt/othrfora/2002/ 02_00_00.htm).

[12] В соответствии с местными традициями, прием мужчин и женщин в госпитале велся в разные дни.

[13] См.: Ежедневный информационный бюллетень МИД РФ. 09.01.2003.

[14] Ошибочно принятых западной прессой за российских военных. См., например: U.S. OK with Russians in Kabul for Now // Newsmax.com wires. UPI. 29.11.2001; Franchetti M. Russians in Kabul on Spying Mission // The Sunday Times. 02.12.2001.

[15] См.: Степанова Е.А. Роль наркобизнеса в политэкономии конфликтов и терроризма. М., ИМЭМО РАН. 2005. С. 35-94. Текст главы по Афганистану доступен в электронном виде на сайте ИМЭМО РАН (http://www.imemo.ru/df/publ/2005/ drug%20business_35-94.pdf).

[16] См.: Чем Россия помогает Афганистану. Справка информационного агентства News.ru (http://antiterror.ntvru.com/ aг-ticle/79.html).

[17] По сравнению с 12 млрд долл., которые США ежегодно расходовали на военные операции в Афганистане.

[18] При этом для нужд афганской армии было поставлено техники на сумму свыше 200 млн долл. См.: Супонина Е. Не простить и не списать: Россия требует от Афганистана признания задолженности // «Время новостей». 01.02.2006.

[19] Так, в августе 2002 г. между кампаниями Роснефть и ИТЕРА и правительством Афганистана был подписан протокол о намерениях о направлении российских специалистов в Афганистан для изучения технического состояния газовых промыслов Джаркудук, Ходжа-Гугердаг и Етым-Таг и изучения возможности их восстановления, а также строительства газозаправочных станций и состояния газопроводов из Ходжа-Гугердаг в Мазари-Шариф.

[20] См.: Интервью З. Кабурова информационному порталу «Афганистан.Ру» // afganistan.ru 30.06.2005.

[21] См.: Там же.

[22] См.: РИА Новости. 24.04.2003.

[23] См.: Афганская газета о советских картах минных полей // afganistan.ru 14.07.2006.

[24] «Технопромэкспорт» подписал контракт на 32 млн долл. на модернизацию // Информационный портал AVIS.RU агентства InfoLine. 01.09.2006.

[25] Что, например, позволило ряду наблюдателей назвать гуманитарные операции МЧС в Афганистане предпочтительной альтернативой и «мирной версией» известного косовского броска российских миротворцев в июне 1999 г. (См., например: Независимая газета. 05.12. 2001.) 12 июня 1999 г. российские миротворцы совершили бросок из зоны постоянной дислокации в Боснии через сербскую территорию в Косово и заняли аэропорт столицы края Приштины еще до того, как войска НАТО вошли в Косово.

[26] См.: О принципе соразмерности при ведении военных действий см. ст. 51 и 57 Дополнительного протокола 11977 г. к Женевским конвенциям (не подписанного Израилем).

[27] Ближний Восток: брифинг директора Управления оперативной деятельности МККК Пьера Кренбюля. МККК. 19.07.2006 (http://www.icrc.org/web/rus/siterus0.nsf/html/6RWHKF!OpenDocument).

[28] Демаркационная линия, установленная ООН для отвода израильских войск, но не являющаяся официальной государственной границей между Ливаном и Израилем.

[29] Россия в целом поддержала позицию ливанских властей в отношении крупнейшей шиитской группировки в стране – «Хизболлы» – состоящую в том, что реализация положений резолюции 1701 Совета Безопасности ООН, требующей разоружения и демилитаризации «Хизболлы», должна носить постепенный характер, в принципе возможна только путем мирного диалога с движением, его дальнейшей политизации и более активного подключения к политической жизни в стране, и не должна ставить под угрозу внутриполитическую стабильность в Ливане, достигнутую с таким трудом после десятилетий гражданской войны и иностранных интервенций.

[30] Подробнее о политике России по новому витку ближневосточного кризиса, связанного с военной операцией Израиля в Ливане летом 2006 г. См.: Stepanova E. Russia's Policy on the Middle Eastern Crisis: Old Divisions or New? Program on New Approaches to Russian Security (PONARS) Policy Memo N 428. Wash. D.C., CSIS. Dec. 2006 (http://www.csis.org/me-dia/csis/pubs/pm_0429.pdf).

[31] Протяженностью около 400 пог. м и грузоподъемностью в 40-60 т.

[32] На балансе батальона также 71 ед. военной техники и более 130 т груза. Мостовой батальон восстановит в Ливане шесть мостов // РИА Новости. 26.09.2006.

[33] См.: Интерфакс. 25.09.2006.

[34] Это не единственный внутриполитический аспект участия подразделений министерства обороны РФ в ремонтно-восстановительных работах в Ливане. Одна из вероятных целей операции – улучшение имиджа самого министерства обороны и его руководства как за рубежом, так и внутри страны.

[35] См.: http://www.mil.ru/848/1047/16659/index.shtml.

[36] Подробнее об этой проблеме см.: Степанова Е.А. Военно-гражданские отношения в операциях невоенного типа. М., 2001 (http://militera.lib.ra/research/stepanova_ea/index.html).

Фото с сайта vpk-news.ru